民告官，难在哪？

行政诉讼法实施24年来，中国法院行政案件每年受案量从近千件、上万件到现在的十二万件左右，取得的成绩有目共睹，但相对于全国数以万计的行政机关，不计其数的执法活动，每年区区十二万件可谓九牛一毛都不到。

2011年，全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。如果考虑到各地各种“不让秋菊打官司”的土政策，“隐性”的不立案事件更是不计其数。

行政诉讼告状难已成为社会公众普遍反映强烈的问题之一，在法院各类型案件中表现最为突出。这其中固然受地方保护主义影响，人为限制了法院收案量，也有大量案件因现行行政诉讼法对受案范围和起诉条件的不当限制而被挡在了诉讼大门之外。

审理难：法院不敢、不愿直接判政府败诉

即使法院成功立案，由于基层法院受制于地方，其司法公信不彰，导致行政诉讼畸高的上诉率、申诉率、上访率。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%，是刑事案件的6倍，民事案件的2.4倍；行政案件申诉率也高达8.5%，是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。与此同时，进京上访数量持续走高，2011年全国行政一审收案数量仅占总数的1.8%，但当年到最高法院登记申诉上访的行政案件，却占全部申诉上访案件的18.5%。前述最高法的法官也坦率地说：“县法院审不了县政府”成为普遍现象，基层法院的一审功能几乎形同虚设。

实践中，行政机关应诉不积极，怠于履行应诉、举证、接受司法审查职责，特别是行政机关负责人出庭应诉更是步履维艰。而诉讼制度本身又缺乏相应的刚性规制方式，导致法院在审查方式和强度上放不开手脚。

另外一个导致诉讼程序失灵的方面是现行行政诉讼法是以撤销行政处罚类型作为制度设计模型的，而在行政管理方式多样化的今天，行政活动方式日益丰富，行政民事纠纷交织的现象相当普遍，很多行政案件形式上是行政争议，实质上往往争议的是基础法律关系，而囿于行政诉讼职能定位在于审查行政行为的合法性，对基础法律关系往往不涉及或涉及得不够，导致行政案件时常成为半截子工程。

执行难：民众败诉付出的是真金白银，政府败诉却只是白条一张

当下的行政法官，在某种程度上，就像一个包身工，只要承办一个案件，不论审结与否，往往都需要负责到底。问题的关键在于出口不畅，即使案件已经审结，只要争议没有平息，或者判决没有执行到位，法官都需要承担一些看得见或看不见的责任。

因此，一方面要健全完善行政案件申诉机制，另一方面，行政机关败诉案件执行难问题，也是导致行政案件出不去的重要原因，司法实践中清理执行积案的重点往往也多发生在行政机关身上。

这里固然有地方党政机关干预司法的因素，但法律制度不够给力，缺乏相应的应对、制裁措施，也是不可忽视的重要原因，有必要在修改法律时重点关注和有效解决。否则，民众败诉付出的是真金白银，而政府败诉却只是白条一张，无疑抵消行政审判职能作用，也稀释法律和司法的权威。